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EDICOLA
Di Maurizio Arcari

ACQUA E DIRITTO INTERNAZIONALE



Sta in:
DEL DIRITTO ALLA BUONA ACQUA

Indice del libro



Maurizio Arcari,
Docente di Diritto Internazionale del Dipartimento Giuridico delle Istituzioni Nazionali ed Europee Università Statale Milano Bicocca

La crescente attenzione a livello internazionale per i problemi legati all’acqua
Nel corso dell’ultimo decennio, i negoziati internazionali in materia di gestione e conservazione delle risorse naturali del pianeta hanno riservato un’attenzione sempre maggiore alle risorse idriche. L’Agenda 21, ambizioso ed elaborato programma d’azione in materia ambientale predisposto dalla Conferenza delle Nazioni Unite su ambiente e sviluppo, tenutasi a Rio de Janeiro nel giugno 1992, dedicava alle risorse in acqua dolce un apposito capitolo (Capitolo 18). Qui erano individuati priorità, obiettivi, attività e strumenti attuativi che gli Stati avrebbero dovuto considerare (e seguire) per assicurare una corretta gestione delle risorse idriche a livello sia locale che globale. È utile, in via di introduzione e per dare un’idea delle dimensioni del nostro problema, considerare alcune delle premesse di fondo dalle quali muoveva il Capitolo 18 dell’Agenda 21 nell’affrontare il tema della “Protezione della qualità e della fornitura delle risorse in acqua dolce”. Nei paragrafi iniziali di tale Capitolo si legge:

“ 18.1. Le risorse in acqua dolce sono una componente essenziale dell’idrosfera della Terra e una parte indispensabile di tutti gli ecosistemi terrestri. (…)
18.2. L’acqua è indispensabile in tutti gli aspetti della vita. L’obiettivo generale è di far sì che adeguate forniture d’acqua di buona qualità siano mantenute per l’intera popolazione del pianeta, preservando allo stesso tempo le funzioni idrologiche, biologiche e chimiche degli ecosistemi, adattando le attività umane ai limiti di capacità della natura e combattendo i vettori di malattie legate all’acqua. (…)
18.3. La diffusa scarsità, la graduale distruzione e l’aggravato inquinamento delle risorse in acqua dolce in molte regioni del mondo, insieme alla progressiva influenza di attività incompatibili, richiedono un approccio, una pianificazione e gestione integrata delle risorse idriche. Questa integrazione deve coprire tutti i tipi di corpi idrici correlati, inclusi quelli di superficie e sotterranei, e tenere in dovuta considerazione gli aspetti quantitativi e qualitativi dell’acqua. (…)
18.4. Le risorse idriche transfrontaliere e la loro utilizzazione sono di grande importanza per gli Stati rivieraschi. A questo riguardo, la cooperazione tra tali Stati può essere desiderabile conformemente agli accordi esistenti e/o ad altri accordi rilevanti, tenendo in considerazione gli interessi di tutti gli Stati rivieraschi interessati.”


L’Agenda 21 è uno strumento privo di valore giuridicamente vincolante a livello internazionale, non è cioè fonte di obblighi giuridici specifici per gli Stati. Il suo valore, e quello delle dettagliate direttive contenute nel seguito del Capitolo 18, si esaurisce a livello di linee guida destinate ad orientare l’azione e la politica degli Stati in materia di uso appropriato e adeguata protezione delle risorse in acqua dolce. Nondimeno l’impatto, anche morale, dei principi richiamati nell’Agenda 21 (pensiamo soprattutto ai richiami al carattere basilare della risorsa acqua per il sostentamento della vita umana ed alla dimensione globale dei problemi connessi al suo utilizzo e conservazione) resta intatto, ed ha contribuito ad orientare l’agenda politica internazionale nel settore di nostro interesse.
Particolarmente interessante, ai nostri fini, è il cenno contenuto nella parte finale del passo dell’Agenda 21 sopra riportato alla cooperazione tra Stati rivieraschi di risorse idriche che presentano un carattere internazionale o transfrontaliero (cioè tali in quanto si trovano fisicamente situate nel territorio di diversi Stati): cooperazione che dovrebbe realizzarsi attraverso appropriati strumenti giuridici, soprattutto mediante trattati di natura vincolante. A tal proposito, va sottolineato che nell’ultimo decennio si sono moltiplicati gli esempi di trattati internazionali conclusi tra Stati rivieraschi di corsi d’acqua internazionali (denominazione ampia che serve a coprire vari corpi idrici come fiumi, laghi, serbatoi sotterranei, ecc.), tramite i quali essi hanno inteso formalizzare in regole giuridiche di carattere obbligatorio le modalità della loro cooperazione nell’uso, gestione e protezione delle risorse idriche comuni. Va detto che il fenomeno non è di per sé nuovo o recente, visto che già a partire dagli inizi del XX secolo si registravano diversi trattati internazionali con i quali gli Stati rivieraschi si impegnavano reciprocamente a regolare lo sfruttamento dei fiumi condivisi (si possono, tra gli esempi più remoti, ricordare il Trattato, concluso nel 1906 tra Stati Uniti e Messico, riguardante l’equa distribuzione delle acque del Rio Grande o il Trattato, concluso nel 1909 tra Stati Uniti ed il Canada - allora dominio britannico - relativo alle acque di confine tra i due Stati).
Il fenomeno ha tuttavia registrato un nuovo impulso in anni recenti, su un duplice versante. Da un lato, si sono moltiplicati i trattati internazionali conclusi tra Stati rivieraschi di singoli corsi d’acqua caratterizzati da un approccio multidimensionale ai problemi legati alle risorse idriche: in questi strumenti più recenti, oltre alle questioni tradizionali di sfruttamento economico delle risorse idriche sono considerati e regolati i problemi riguardanti la tutela ecologica dell’acqua e degli ecosistemi naturali ad essa associati (per citare alcuni esempi, si possono menzionare l’Accordo sulla cooperazione per lo sviluppo sostenibile del fiume Mekong, concluso nel 1995 tra Cambogia, Laos, Tailandia e Vietnam; o, in ambito regionale europeo, la Convenzione sulla cooperazione per la protezione e uso sostenibile del fiume Danubio e la Convenzione per la protezione del Reno, conclusi rispettivamente nel 1994 e nel 1999 dagli Stati rivieraschi di questi fiumi). D’altro lato, si è fatta strada l’esigenza di consacrare in strumenti a carattere universale certi principi e norme giuridiche dotati di valore generale, idonei cioè ad essere in astratto applicabili a tutti i corsi d’acqua internazionali del mondo e a tutti i problemi connessi alla loro utilizzazione e protezione, anche al di là delle condizioni particolari caratterizzanti questo o quel fiume internazionale ed anche in assenza di intese specifiche tra gli Stati rivieraschi interessati. Momento culminante di quest’ultima tendenza è stata l’adozione, avvenuta a New York il 21 maggio 1997 ad opera dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, del testo della Convenzione sul diritto relativo ai corsi d’acqua internazionali a fini diversi della navigazione che, almeno nelle intenzioni (è bene ricordare che la Convenzione non è ancora entrata in vigore), dovrebbe rappresentare una vera e propria Magna Carta della materia a livello internazionale.
Ma è bene, per tentare di meglio comprendere il ruolo del diritto internazionale in questo ambito, spendere qualche parola per descrivere alcuni dei problemi fondamentali che caratterizzano l’utilizzo delle risorse idriche transfrontaliere.

L’acqua: risorsa essenziale per il benessere degli Stati, ma fonte di tensioni e conflitti

I fiumi hanno avuto un ruolo essenziale nella storia dell’uomo. Le acque trasportate nei fiumi possono rispondere al soddisfacimento di bisogni umani diversificati, da quelli fondamentali a quelli più complessi e sofisticati. Ciò ha favorito la concentrazione di insediamenti umani lungo le rive fluviali, e non a caso i fiumi sono serviti da sede ad alcune delle civiltà più antiche (si pensi alle cosiddette “civiltà fluviali” sviluppatesi in epoche remote lungo le rive di grandi arterie fluviali come il Tigri-Eufrate, il Nilo, l’Indo). Storicamente, il fiume è stato visto come un fornitore d’acqua, e quest’ultima come una risorsa, un mezzo di produzione di benessere, la cui funzione fondamentale era quella di essere utilizzata dall’uomo. È soprattutto in epoche relativamente più recenti che l’importanza socio-economica delle risorse idriche fluviali è venuta alla ribalta. Il giurista inglese Herbert Smith, in una monografia sui corsi d’acqua internazionali pubblicata nel 1931, segnalava che il rapido sviluppo economico dei tempi, il progresso scientifico e tecnico, l’espansione dei nuclei urbani e il cambiamento delle abitudini individuali, cause tutte correlate, avevano portato ad un impressionante aumento e differenziazione degli usi dell’acqua dolce. In effetti, una tendenza costante nel corso del XX secolo è lo spostamento dell’attenzione da attività tradizionali di utilizzazione dei fiumi (navigazione e trasporto fluviale) a nuove e sempre più sofisticate forme di impiego e sfruttamento economico delle risorse idriche. Si pensi, oltre alle forme di utilizzazione a fini agricoli (il caso classico dell’irrigazione) e domestici (approvvigionamento in acqua potabile e a fini sanitari), anche alle possibili utilizzazioni dell’acqua dolce nei processi di produzione industriale; alla produzione di energia (idroelettrica, nucleare o meccanica); alle implicazioni nel campo economico e commerciale; o, su un altro versante, alle diversificate finalità sociali cui l’acqua può servire (ad esempio, a fini di produzione alimentare o a fini ricreativi). In sintesi, si può affermare che l’acqua rappresenta, per le molteplici implicazioni socio-economiche associate alla sua utilizzazione, una risorsa vitale per garantire il benessere e lo sviluppo degli Stati e delle collettività umane in essi stanziate.
È evidente che questo accentuato interesse per le risorse idriche si presta ad innescare una vera e propria corsa all’appropriazione dell’acqua, fonte di tensioni e conflitti tra i potenziali utilizzatori. Questi conflitti possono essere di vasta scala quando, per il fatto di scorrere in fiumi o laghi di carattere transfrontaliero, le risorse idriche si vengano a trovare e percorrano il territorio di diversi Stati; e possono assumere dimensioni preoccupanti quando, per le situazioni di oggettiva penuria che caratterizzano alcune regione del mondo, il controllo e la disponibilità delle risorse idriche rappresentino un elemento vitale per la stessa sopravvivenza degli Stati interessati.
La storia delle relazioni internazionali del XX secolo è costellata di esempi di controversie tra Stati relative allo sfruttamento dell’acqua di fiumi comuni. Simili controversie hanno contribuito ad esacerbare le relazioni tra Stati confinanti in varie zone del mondo, interessando sia paesi che tradizionalmente intrattenevano rapporti di buon vicinato (un esempio è dato dalla controversia tra Canada e Stati Uniti relativa allo sfruttamento a fini idroelettrici del fiume Columbia, risolta con la conclusione di un apposito trattato nel 1961), sia paesi i cui rapporti si svolgevano in un contesto di oggettiva tensione politica (ad esempio, la controversia tra India e Pakistan relativa alla ripartizione delle acque del fiume Indo, risolta con un Trattato del 1960, o quella tra Egitto e Sudan relativa all’utilizzazione delle acque del Nilo, risolta con un Trattato del 1959). In taluni casi limite, poi, il controllo delle acque contese può rappresentare un vero e proprio casus belli tra gli Stati interessati, e si presta potenzialmente ad innescare situazioni di scontro armato o di conflitto bellico esteso (si pensi alle remote e tuttora persistenti tensioni esistenti tra Israele e Siria circa il controllo delle fonti del fiume Giordano o alla difficile questione della ripartizione delle risorse idriche della Cisgiordania tra Israeliani e Palestinesi). Quest’ultima circostanza ha indotto taluni analisti a descrivere la situazione tra rivieraschi di alcuni fiumi del Medio Oriente in termini di “guerre dell’acqua” (si menziona il caso del fiume Giordano, o l’esempio del sistema fluviale del Tigri-Eufrate, con il persistente disaccordo esistente tra i tre Stati rivieraschi, Turchia, Siria e Iraq, circa l’uso delle acque dei due fiumi).

Acqua e ambiente

Si è sopra fatto cenno all’importanza che l’utilizzo e lo sfruttamento delle acque fluviali rivestono per il soddisfacimento delle necessità di carattere socio-economico degli Stati. Le svariate attività di sfruttamento possibili implicano l’appropriazione da parte dei singoli Stati di quantità dell’acqua disponibile nei fiumi, laghi o altre fonti idriche; ciò può dar luogo a problemi nel caso tale risorsa non sia sufficiente a soddisfare le richieste di tutti i potenziali interessati. Ad esempio, la costruzione di una diga da parte di uno Stato A, che si trovi a monte di un fiume internazionale (cioè si trovi nella parte superiore del suo corso), effettuata per immagazzinare masse d’acqua utili alla produzione di energia idroelettrica, potrà comportare una diminuzione del flusso del fiume. La conseguenza sarà la minore disponibilità di acqua nel territorio dello Stato B, rivierasco a valle del fiume (situato cioè sul tratto inferiore del suo corso), ove, sempre a titolo di esempio, l’acqua è necessaria per l’irrigazione dei raccolti. Nella situazione indicata, i problemi che possono presentarsi non sono però solo di ordine “quantitativo”, ma anche di carattere “qualitativo”. La diminuzione della corrente del fiume causata dalla costruzione della diga nello Stato A (rivierasco a monte del fiume) accentua i fenomeni di eutrofizzazione e diminuisce la capacità auto-epurativa dell’acqua corrente, con la conseguenza che acqua di peggiore qualità arriverà nel territorio dello Stato B (rivierasco situato più a valle rispetto ad A). Lo Stato B, a sua volta, potrà deviare l’acqua del fiume per irrigare i suoi raccolti, restituendola in seguito al corso principale del fiume; quest’acqua, tuttavia, per effetto del suo passaggio nel suolo, ritornerà al fiume con una elevata concentrazione salina. Un terzo Stato C, posto ulteriormente a valle del fiume internazionale (cioè più “in basso” sul corso del fiume rispetto ad A e B), riceverà un’acqua di qualità talmente deteriorata che non riuscirà ad utilizzarla per provvedere all’approvvigionamento in acqua potabile della sua popolazione, salvo costosi e complicati processi di depurazione. Al quadro delineato si deve aggiungere un altro fattore suscettibile di esercitare un impatto decisivo sulla qualità delle acque fluviali. In particolare si dovrà tenere conto della diffusa abitudine umana di utilizzare la capacità diluente ed auto-depurativa dell’acqua dei fiumi per il deposito, lo scarico e lo smaltimento dei rifiuti prodotti da insediamenti urbani o da processi di lavorazione industriale. Non solo il moltiplicarsi delle attività di sfruttamento quantitivo delle risorse in acqua dolce, ma anche la massiccia urbanizzazione e industrializzazione hanno fatto emergere in maniera drammatica negli ultimi decenni il problema dell’inquinamento dei fiumi e laghi e della loro tutela ambientale.
Il tema della tutela ambientale evoca un contesto ancora più ampio di quello fin qui descritto. Innanzitutto, i fiumi, laghi, ed altri corpi idrici, costituiscono degli ecosistemi, nei quali vivono e si sviluppano diverse risorse naturali tra loro strettamente collegate (pesci, piante, ecc.): un deterioramento della qualità delle acque si ripercuoterà negativamente anche sulle specie che nel fiume ed intorno al fiume trovano il loro habitat naturale, minacciando l’equilibrio ecologico dell’intero ecosistema fluviale. Inoltre, i fiumi e le loro acque sono una parte integrante dell’ambiente globale, dell’intero ecosistema terrestre, inteso come un tutto nel quale i diversi elementi naturali interagiscono reciprocamente. Basta pensare che le acque fluviali inquinate, una volta sfociate nei mari e negli oceani, non potranno che provocare un peggioramento della qualità dell’ambiente marino. Il progresso nella conoscenza scientifica ha dimostrato che l’uso delle acque fluviali può influenzare i processi relativi ad altri elementi naturali, quali il degrado della qualità del suolo e la desertificazione, la deforestazione e addirittura i cambiamenti climatici.
La crescente gravità dei fenomeni di inquinamento delle risorse idriche, insieme alla consapevolezza che queste, unitamente ai vari elementi dell’ambiente circostante, rappresentano una base indispensabile per la vita e l’attività dell’uomo, hanno spostato l’accento sulla necessità di guardare ai fiumi, laghi ed altre fonti d’acqua dolce non come mere risorse economiche da sfruttare, ma come risorse ambientali meritevoli di autonoma protezione e considerazione. In ragione di tali problemi il tema dell’uso “sostenibile” delle risorse idriche è diventato, soprattutto a partire dalla Conferenza di Rio del 1992 su ambiente e sviluppo, un obiettivo cruciale dell’azione internazionale per la tutela delle risorse idriche internazionali.



Un diritto umano fondamentale all’acqua?

La nozione di uso sostenibile delle risorse naturali, ivi comprese le risorse in acqua dolce, traduce la necessità di trovare un equilibrio tra le esigenze di sviluppo economico legate allo sfruttamento di tali risorse e gli imperativi della loro protezione e conservazione a medio e lungo termine, in maniera tale che l’uso attuale delle risorse naturali non comprometta il loro impiego futuro. Fondamentale è in questo senso l’idea, espressa nella nozione di “equità intergenerazionale”, che le risorse del pianeta debbano essere gestite in modo da assicurare il soddisfacimento non solo delle generazioni presenti, ma anche future. A sua volta, quest’ultima idea evoca una prospettiva nuova, nella quale, accanto agli Stati quali attori protagonisti nelle scelte relative alle politiche di sviluppo e gestione delle risorse naturali, emergono gli individui quali titolari di un diritto fondamentale ad un ambiente salubre e vivibile. Applicata al tema della conservazione delle risorse in acqua dolce, l’idea in discussione implica la possibilità di configurare, anche a livello internazionale, un vero e proprio diritto umano fondamentale all’acqua. A tale diritto individuale corrisponderebbe, nel campo delle utilizzazioni delle risorse idriche di carattere internazionale, un obbligo degli Stati di far sì che le attività di sfruttamento economico delle risorse stesse siano in ogni caso compatibili con l’obiettivo di assicurare acqua dolce in quantità e qualità sufficiente a sostenere le necessità basilari delle popolazioni interessate (sia presenti che future), e tale da garantire condizioni di vita decenti.
La “dimensione umana” implicita nei problemi di uso e protezione delle risorse in acqua dolce era del resto già presente nell’Agenda 21 elaborata dalla Conferenza di Rio del 1992. Come si è visto, nei paragrafi iniziali del Capitolo 18 dell’Agenda 21 si indicava l’esigenza di assicurare che “adeguate forniture d’acqua di buona qualità siano mantenute per l’intera popolazione del pianeta”. Nel seguito, il Capitolo 18 provvedeva ad enucleare, tra le aree programmatiche nel settore delle risorse idriche per le quali era richiesta l’azione degli Stati, i due settori della “fornitura di acqua potabile e impianti igienici” e dell’“acqua e sviluppo urbano sostenibile”; per quest’ultimo settore era poi indicato lo specifico obiettivo per gli Stati di “assicurare che tutti i residenti in centri urbani abbiano accesso ad almeno 40 litri d’acqua pro capite giornalieri e che il 75% della popolazione urbana sia dotata di strutture igieniche individuali o collettive”. È significativo che, a quasi un decennio di distanza dalla formulazione di tali direttive, l’accesso individuale a forniture d’acqua di adeguata qualità e quantità resti ancora una delle priorità nell’agenda dei negoziati internazionali in tema di risorse idriche. A tal proposito va sottolineato che nella “Dichiarazione del Millenio” adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 13 settembre 2000 (Risoluzione 55/2) viene espresso l’obiettivo di ridurre della metà, entro l’anno 2015, la proporzione della popolazione mondiale che ancora non ha accesso all’acqua potabile o non ha i mezzi per procurarsene. Con riferimento a tale obiettivo, nel rapporto del Segretario Generale delle Nazioni Unite predisposto come documento preparatorio del futuro Vertice mondiale su ambiente e sviluppo (che si terrà a Johannesburg nel settembre 2002 con il proposito di verificare lo stato di attuazione degli strumenti adottati dalla Conferenza di Rio del 1992), è possibile leggere la seguente (allarmante) constatazione:
“Attualmente almeno 1.1 miliardo di persone è privo di accesso ad acqua salubre e circa 2,5 miliardi non dispongono di impianti igienici adeguati, la maggior parte di esse nei paesi in via di sviluppo. Per realizzare l’obiettivo della fornitura in acqua fissato dalla Dichiarazione del Millennio, è necessario che 1,6 miliardi di persone in più abbiano accesso ad acqua salubre. Per ridurre della metà il numero delle persone che non hanno accesso a strutture igieniche adeguate, bisogna fornire impianti a 2.2. miliardi di persone in più da qui al 2015”.

Il ruolo del diritto internazionale

È ora possibile, in via di conclusione, formulare qualche considerazione sul ruolo che il diritto internazionale è chiamato a svolgere in riferimento ai tre livelli di problemi che abbiamo sinteticamente illustrato. In primo luogo, le regole del diritto internazionale sono chiamate a risolvere ed appianare le controversie relative alle esigenze, per così dire, “primarie” degli Stati in materia di ripartizione quantitativa delle risorse idriche presenti in fiumi, laghi, serbatoi sotterranei ed altre fonti idriche di carattere transfrontaliero. È ovvio che soluzioni adeguate si troveranno, innanzitutto, nei trattati particolari che gli Stati rivieraschi di singoli fiumi internazionali riescano a concludere relativamente allo sfruttamento del corso d’acqua comune. Esempi di trattati relativi a corsi d’acqua particolari sono già stati menzionati nella sezione iniziale di questa panoramica, e, in generale, si può affermare che trattati di tal genere (il cui numero ammonta a diverse centinaia) esistono oggi relativamente alla maggior parte dei fiumi internazionali del mondo. Vi sono tuttavia ancora delle eccezioni importanti, relative a corsi d’acqua di notevoli dimensioni e, ciò che più importa, tali eccezioni riguardano proprio quelle zone del pianeta nelle quali la penuria d’acqua si accompagna a situazioni di tensione politica tra gli Stati rivieraschi (per citare alcuni esempi, si può ricordare che a tutt’oggi non esiste un trattato che regola la ripartizione delle acque del Tigri-Eufrate tra Turchia, Siria ed Iraq, mentre esistono trattati parziali che vincolano solo alcuni degli Stati rivieraschi dei fiumi Nilo e Giordano). In queste situazioni, un importante ruolo potrà essere svolto dalle regole cosiddette consuetudinarie o generali del diritto internazionale, regole vincolanti cioè tutti gli Stati, ed applicabili alla gestione di qualunque corso d’acqua anche in assenza di intese specifiche tra gli Stati rivieraschi. Tali regole si trovano attualmente codificate nella citata Convenzione delle Nazioni Unite sulle utilizzazioni dei corsi d’acqua internazionali, conclusa a New York nel maggio del 1997. La Convenzione contiene alcuni principi fondamentali per la nostra materia. Una prima regola basilare attribuisce ad ogni Stato il diritto di utilizzare in maniera equa e ragionevole le acque di un fiume internazionale, diritto che deve però essere esercitato in modo da non compromettere il pari diritto di utilizzazione gli altri Stati rivieraschi. Una seconda regola, ugualmente fondamentale, impone a ciascuno Stato l’obbligo di evitare che l’utilizzazione del fiume internazionale nel proprio territorio sia fonte di danni gravi nel territorio degli altri Stati rivieraschi. Terza norma di importanza fondamentale, è quella che impegna gli Stati rivieraschi a cooperare in buona fede nella utilizzazione e gestione di un fiume internazionale; quest’ultima regola implica che gli Stati interessati mantengano costantemente aperti i canali di comunicazione tra di loro, scambiandosi informazioni relativamente al corso d’acqua comune ed informandosi reciprocamente degli eventuali progetti che essi intendano realizzare per il suo sfruttamento.
Vi è poi il secondo livello di problemi ai quali le regole del diritto internazionale debbono far fronte, ovvero quella della protezione e conservazione delle risorse idriche dei fiumi internazionali e, più ampiamente, della tutela ambientale degli ecosistemi fluviali. Anche in questo caso, un ruolo importante sarà svolto innanzitutto dagli accordi e trattati conclusi a livello locale dagli Stati rivieraschi di singoli corsi d’acqua. Si è già fatto riferimento, nella parte introduttiva di questa rassegna, a taluni accordi di tale genere, relativi ai fiumi Mekong, Danubio e Reno; più in generale, si può notare che (specialmente nel continente europeo) si sono moltiplicati negli ultimi anni gli esempi di trattati nei quali i tradizionali problemi connessi allo sfruttamento economico dei fiumi internazionali sono stati affrontati nella più ampia prospettiva della conservazione e dell’uso sostenibile delle risorse idriche. Tale fenomeno rappresenta indubbiamente un effetto della crescente attenzione dedicata a livello internazionale, specialmente a partire dalla Conferenza di Rio su ambiente e sviluppo, al tema della protezione dell’ambiente globale e delle risorse naturali del pianeta. La stessa Convenzione delle Nazioni Unite del 1997 contiene, accanto alle norme generali relative all’equo utilizzo ed al divieto di causare danni al territorio di altri Stati, più strettamente legate ai tradizionali problemi di sfruttamento economico, alcune disposizioni specificamente dedicate alla tutela ambientale, prescrivendo che gli Stati rivieraschi debbono proteggere e preservare gli ecosistemi dei corsi d’acqua internazionali e prevenire, ridurre e controllare le forme di inquinamento dannoso dei corsi d’acqua.
Se per i primi due livelli di problemi esaminati (sfruttamento economico e protezione ambientale) si può affermare che esiste, attualmente, una adeguata struttura di norme giuridiche internazionali, a livello sia globale che locale, più fluida è invece la situazione per ciò che riguarda il terzo livello di problemi cui si è fatto cenno, quello relativo all’affermazione, a livello internazionale, di un diritto fondamentale dell’uomo all’acqua. Tale constatazione potrebbe in qualche modo sorprendere, poiché, dato il carattere basilare dell’acqua per il sostentamento della vita umana, l’affermazione del relativo diritto individuale dovrebbe logicamente rivestire un carattere preliminare e condizionante per la soluzione degli altri problemi. Da un punto di vista generale, avendo riguardo alla fitta rete di strumenti giuridici internazionali elaborati a livello sia universale che regionale per la tutela dei diritti dell’individuo, va constatato che un diritto dell’uomo all’acqua (come del resto, più in generale, un diritto dell’uomo ad un ambiente salubre) è a tutt’oggi ancora assente dal novero dei diritti fondamentali garantiti. Per ciò che riguarda gli strumenti giuridici internazionali specificamente dedicati all’uso e protezione dei corsi d’acqua internazionali, rari sono gli esempi di trattati che riservano un’attenzione speciale o una posizione privilegiata alla necessità di soddisfare i bisogni in acqua dolce dell’individuo e delle popolazioni. Sul punto, la Convenzione delle Nazioni Unite del 1997 si limita, piuttosto ambiguamente, a prevedere che gli Stati rivieraschi dovranno riservare “una speciale attenzione” ai bisogni umani vitali (s’intende di carattere idrico) nella soluzione dei loro conflitti relativi all’utilizzazione di un corso d’acqua internazionale; il che non esclude però che, in ipotesi, la soddisfazione dei bisogni umani vitali possa essere subordinata a “superiori” esigenze economiche o politiche degli Stati coinvolti nella utilizzazione di un corso d’acqua internazionale. In questo panorama tutto sommato piuttosto deludente, si segnala uno strumento convenzionale concluso recentemente in ambito regionale europeo, tra gli Stati membri della Commissione Economica delle Nazioni Unite per l’Europa. Si tratta del Protocollo su acqua e salute alla Convenzione del 1992 sulla protezione e l’uso dei corsi d’acqua transfrontalieri e laghi internazionali (Londra, 17 giugno 1999). La finalità generale del Protocollo è, come si legge al suo articolo 1, quella di “promuovere a tutti i livelli appropriati, sia su scala nazionale che in un contesto transfrontaliero e internazionale, la protezione della salute umana e del benessere, tanto individuale che collettivo, nel quadro di uno sviluppo sostenibile, migliorando la gestione dell’acqua, ivi compresa la protezione degli ecosistemi acquatici, e impegnandosi a prevenire, combattere e far regredire le malattie associate all’acqua”. Nel quadro di tale finalità generale, gli Stati contraenti si impegnano poi ad adottare tutte le misure appropriate per garantire il raggiungimento di più specifici obiettivi mirati alla fornitura di acqua potabile di buona qualità e alla tutela della salute umana dai pericoli di malattie legate all’uso dell’acqua. Il Protocollo su acqua e salute rappresenta indubbiamente un testo molto avanzato sul fronte della garanzia del diritto umano fondamentale all’acqua, ma a tutt’oggi resta un caso isolato nel panorama degli strumenti giuridici internazionali in materia.
Il diritto internazionale ha dunque svolto, anche per effetto della rinnovata attenzione che l’argomento ha suscitato nell’ultimo decennio, un ruolo importante per ciò che riguarda la soluzione dei problemi relativi all’acqua, sia su scala globale che a livello locale. Da tale ruolo si potrà difficilmente prescindere in futuro, anche per effetto degli impatti negativi che i processi di crescente industrializzazione, di espansione della popolazione mondiale e di progressivo deterioramento dell’ambiente globale avranno in prospettiva sulla disponibilità delle risorse idriche mondiali. A titolo di conclusione, e per dare un’idea delle dimensioni dei problemi che, su questo versante, ancora incombono e che difficilmente potranno essere ignorati negli anni a venire, si può far riferimento ad un passo contenuto nel già citato rapporto del Segretario Generale delle Nazioni Unite, predisposto in vista del Vertice Mondiale sullo sviluppo sostenibile del 2002, ove si legge quanto segue:

“Si stima che, nel corso dei prossimi vent’anni, il consumo d’acqua per gli esseri umani aumenterà del 40% e che sarà necessario il 17% d’acqua in più per la produzione alimentare delle popolazioni sempre più numerose dei paesi in via di sviluppo. Un terzo dei paesi situati nelle regioni aride dovrebbe conoscere gravi penurie idriche nel corso di questo secolo. Nel 2025, i paesi con scarsità d’acqua avranno circa 6,5 volte più abitanti che nel 2000, cioè 3,5 miliardi di abitanti in più. L’aumento dell’inquinamento e l’esaurimento delle risorse idriche di superficie e sotterranee aggrava ancor più la situazione. Si ritiene che più della metà dei grandi corsi d’acqua nel mondo sono gravemente inquinati e impoveriti. È altresì necessario distribuire adeguatamente le risorse idriche per sostenere le funzioni ed i sistemi ecologici.”

A fronte dell’urgenza di tali problemi, è auspicabile che l’attenzione dei governi, degli studiosi e dell’opinione pubblica mondiale per i temi della conservazione delle risorse idriche del pianeta resti alta.

Di Maurizio Arcari

Bibliografia essenziale

- Smith H.A., The Economic Uses of International Rivers, London, 1931.
-Teclaff L.A., The River Basin in History and Law, The Hague, 1967.
- Gleick P.H., Water in Crisis: A Guide to the World’s Freshwater Resources, Oxford, 1993.
- Bulloch J. & Darwish A., Water Wars. Coming Conflicts in the Middle East, London, 1993.
- Arcari M., Il regime giuridico delle utilizzazioni dei corsi d’acqua internazionali, Padova, 1998.
- McCaffrey S.C., The Law of International Watercourses, Oxford, 2001.
- United Nations Conference on Environment and Development, Report of the United Nations Conference on Environment and Development (Rio de Janeiro, 3-14 June 1992). Chapter 18: Protection of the Quality and Supply of Freshwater Resources: Application of Integrated Approaches to the Development, Management and Use of Water Resources, United Nations Document A/CONF.151/26(vol. II), 13 August 1992.
- Commission on Sustainable Development (Fifth Session, 7-25 April 1997), Comprehensive Assessment of the Freshwater Resources of the World, Report of the Secretary-General, United Nations Document E/CN.17/1997/9, 4 February 1997.
- Commission on Sustainable Development acting as preparatory Committee for the World Summit on Sustainable Development (Organizational Session, 30 April-2 May 2001), Water: A Key Resource for Sustainable Development. Report of the Secretary-General, United Nations Document E/CN.17/2001/PC/17, 2 March 2001.


I testi integrali delle Convenzioni e documenti internazionali citati sono consultabili ai seguenti indirizzi:

- Agenda 21 – UNEP (Programma delle Nazioni Unite per l’Ambiente) www.unep.org

- Convenzione sul diritto relativo all’utilizzo di corsi d’acqua internazionali a fini diversi dalla navigazione
www.thewaterpage.com/UN_Convention_97.html

- Protocollo su acqua e salute alla Convenzione sulla protezione e l’uso dei corsi d’acqua transfrontalieri e laghi internazionali (Londra, 1999)
www.unece.org/env/water/topfra1.htm

- Convenzione sulla cooperazione per la protezione e uso sostenibile del fiume Danubio e Convenzione per la protezione del Reno
www.internationalwaterlaw.org

- “Dichiarazione del Millennio” – Ris. 55/2 Assemblea Generale delle Nazioni Unite – 13/9/2000
www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm

- Accordo sulla cooperazione per lo sviluppo sostenibile del bacino del fiume Mekong (1995)
www.mekonglawcenter.org/index-resource.htm

- Trattati ed accordi internazionali USA/Mexico, USA/Canada, India/Pakistan, India/Bangladesh e Bacino del Nilo
www.internationalwaterlaw.org
www.nilebasin.org

Per gentile concessione della Fondazione ROBERTO FRANCESCHI


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