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La
crescente attenzione a livello internazionale per i problemi
legati all’acqua
Nel
corso dell’ultimo decennio, i negoziati internazionali in
materia di gestione e conservazione delle risorse naturali del
pianeta hanno riservato un’attenzione sempre maggiore alle
risorse idriche. L’Agenda 21, ambizioso ed elaborato
programma d’azione in materia ambientale predisposto dalla
Conferenza delle Nazioni Unite su ambiente e sviluppo, tenutasi a
Rio de Janeiro nel giugno 1992, dedicava alle risorse in acqua
dolce un apposito capitolo (Capitolo 18). Qui erano individuati
priorità, obiettivi, attività e strumenti attuativi
che gli Stati avrebbero dovuto considerare (e seguire) per
assicurare una corretta gestione delle risorse idriche a livello
sia locale che globale. È utile, in via di introduzione e
per dare un’idea delle dimensioni del nostro problema,
considerare alcune delle premesse di fondo dalle quali muoveva il
Capitolo 18 dell’Agenda 21 nell’affrontare il tema
della “Protezione della qualità e della fornitura
delle risorse in acqua dolce”. Nei paragrafi iniziali di
tale Capitolo si legge:
“
18.1. Le risorse in acqua dolce sono una componente essenziale
dell’idrosfera della Terra e una parte indispensabile di
tutti gli ecosistemi terrestri. (…)
18.2. L’acqua è
indispensabile in tutti gli aspetti della vita. L’obiettivo
generale è di far sì che adeguate forniture d’acqua
di buona qualità siano mantenute per l’intera
popolazione del pianeta, preservando allo stesso tempo le
funzioni idrologiche, biologiche e chimiche degli ecosistemi,
adattando le attività umane ai limiti di capacità
della natura e combattendo i vettori di malattie legate
all’acqua. (…)
18.3. La diffusa scarsità, la
graduale distruzione e l’aggravato inquinamento delle
risorse in acqua dolce in molte regioni del mondo, insieme alla
progressiva influenza di attività incompatibili,
richiedono un approccio, una pianificazione e gestione integrata
delle risorse idriche. Questa integrazione deve coprire tutti i
tipi di corpi idrici correlati, inclusi quelli di superficie e
sotterranei, e tenere in dovuta considerazione gli aspetti
quantitativi e qualitativi dell’acqua. (…)
18.4. Le
risorse idriche transfrontaliere e la loro utilizzazione sono di
grande importanza per gli Stati rivieraschi. A questo riguardo,
la cooperazione tra tali Stati può essere desiderabile
conformemente agli accordi esistenti e/o ad altri accordi
rilevanti, tenendo in considerazione gli interessi di tutti gli
Stati rivieraschi interessati.”
L’Agenda
21 è uno strumento privo di valore giuridicamente
vincolante a livello internazionale, non è cioè
fonte di obblighi giuridici specifici per gli Stati. Il suo
valore, e quello delle dettagliate direttive contenute nel
seguito del Capitolo 18, si esaurisce a livello di linee guida
destinate ad orientare l’azione e la politica degli Stati in
materia di uso appropriato e adeguata protezione delle risorse in
acqua dolce. Nondimeno l’impatto, anche morale, dei principi
richiamati nell’Agenda 21 (pensiamo soprattutto ai richiami
al carattere basilare della risorsa acqua per il sostentamento
della vita umana ed alla dimensione globale dei problemi connessi
al suo utilizzo e conservazione) resta intatto, ed ha contribuito
ad orientare l’agenda politica internazionale nel settore di
nostro interesse.
Particolarmente interessante, ai nostri
fini, è il cenno contenuto nella parte finale del passo
dell’Agenda 21 sopra riportato alla cooperazione tra Stati
rivieraschi di risorse idriche che presentano un carattere
internazionale o transfrontaliero (cioè tali in quanto si
trovano fisicamente situate nel territorio di diversi Stati):
cooperazione che dovrebbe realizzarsi attraverso appropriati
strumenti giuridici, soprattutto mediante trattati di natura
vincolante. A tal proposito, va sottolineato che nell’ultimo
decennio si sono moltiplicati gli esempi di trattati
internazionali conclusi tra Stati rivieraschi di corsi d’acqua
internazionali (denominazione ampia che serve a coprire vari
corpi idrici come fiumi, laghi, serbatoi sotterranei, ecc.),
tramite i quali essi hanno inteso formalizzare in regole
giuridiche di carattere obbligatorio le modalità della
loro cooperazione nell’uso, gestione e protezione delle
risorse idriche comuni. Va detto che il fenomeno non è di
per sé nuovo o recente, visto che già a partire
dagli inizi del XX secolo si registravano diversi trattati
internazionali con i quali gli Stati rivieraschi si impegnavano
reciprocamente a regolare lo sfruttamento dei fiumi condivisi (si
possono, tra gli esempi più remoti, ricordare il Trattato,
concluso nel 1906 tra Stati Uniti e Messico, riguardante l’equa
distribuzione delle acque del Rio Grande o il Trattato, concluso
nel 1909 tra Stati Uniti ed il Canada - allora dominio britannico
- relativo alle acque di confine tra i due Stati).
Il fenomeno
ha tuttavia registrato un nuovo impulso in anni recenti, su un
duplice versante. Da un lato, si sono moltiplicati i trattati
internazionali conclusi tra Stati rivieraschi di singoli corsi
d’acqua caratterizzati da un approccio multidimensionale ai
problemi legati alle risorse idriche: in questi strumenti più
recenti, oltre alle questioni tradizionali di sfruttamento
economico delle risorse idriche sono considerati e regolati i
problemi riguardanti la tutela ecologica dell’acqua e degli
ecosistemi naturali ad essa associati (per citare alcuni esempi,
si possono menzionare l’Accordo sulla cooperazione per lo
sviluppo sostenibile del fiume Mekong, concluso nel 1995 tra
Cambogia, Laos, Tailandia e Vietnam; o, in ambito regionale
europeo, la Convenzione sulla cooperazione per la protezione e
uso sostenibile del fiume Danubio e la Convenzione per la
protezione del Reno, conclusi rispettivamente nel 1994 e nel 1999
dagli Stati rivieraschi di questi fiumi). D’altro lato, si è
fatta strada l’esigenza di consacrare in strumenti a
carattere universale certi principi e norme giuridiche dotati di
valore generale, idonei cioè ad essere in astratto
applicabili a tutti i corsi d’acqua internazionali del mondo
e a tutti i problemi connessi alla loro utilizzazione e
protezione, anche al di là delle condizioni particolari
caratterizzanti questo o quel fiume internazionale ed anche in
assenza di intese specifiche tra gli Stati rivieraschi
interessati. Momento culminante di quest’ultima tendenza è
stata l’adozione, avvenuta a New York il 21 maggio 1997 ad
opera dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, del testo
della Convenzione sul diritto relativo ai corsi d’acqua
internazionali a fini diversi della navigazione che, almeno nelle
intenzioni (è bene ricordare che la Convenzione non è
ancora entrata in vigore), dovrebbe rappresentare una vera e
propria Magna Carta della materia a livello internazionale.
Ma
è bene, per tentare di meglio comprendere il ruolo del
diritto internazionale in questo ambito, spendere qualche parola
per descrivere alcuni dei problemi fondamentali che
caratterizzano l’utilizzo delle risorse idriche
transfrontaliere.
L’acqua:
risorsa essenziale per il benessere degli Stati, ma fonte di
tensioni e conflitti
I fiumi hanno avuto un ruolo
essenziale nella storia dell’uomo. Le acque trasportate nei
fiumi possono rispondere al soddisfacimento di bisogni umani
diversificati, da quelli fondamentali a quelli più
complessi e sofisticati. Ciò ha favorito la concentrazione
di insediamenti umani lungo le rive fluviali, e non a caso i
fiumi sono serviti da sede ad alcune delle civiltà più
antiche (si pensi alle cosiddette “civiltà fluviali”
sviluppatesi in epoche remote lungo le rive di grandi arterie
fluviali come il Tigri-Eufrate, il Nilo, l’Indo).
Storicamente, il fiume è stato visto come un fornitore
d’acqua, e quest’ultima come una risorsa, un mezzo di
produzione di benessere, la cui funzione fondamentale era quella
di essere utilizzata dall’uomo. È soprattutto in
epoche relativamente più recenti che l’importanza
socio-economica delle risorse idriche fluviali è venuta
alla ribalta. Il giurista inglese Herbert Smith, in una
monografia sui corsi d’acqua internazionali pubblicata nel
1931, segnalava che il rapido sviluppo economico dei tempi, il
progresso scientifico e tecnico, l’espansione dei nuclei
urbani e il cambiamento delle abitudini individuali, cause tutte
correlate, avevano portato ad un impressionante aumento e
differenziazione degli usi dell’acqua dolce. In effetti, una
tendenza costante nel corso del XX secolo è lo spostamento
dell’attenzione da attività tradizionali di
utilizzazione dei fiumi (navigazione e trasporto fluviale) a
nuove e sempre più sofisticate forme di impiego e
sfruttamento economico delle risorse idriche. Si pensi, oltre
alle forme di utilizzazione a fini agricoli (il caso classico
dell’irrigazione) e domestici (approvvigionamento in acqua
potabile e a fini sanitari), anche alle possibili utilizzazioni
dell’acqua dolce nei processi di produzione industriale;
alla produzione di energia (idroelettrica, nucleare o meccanica);
alle implicazioni nel campo economico e commerciale; o, su un
altro versante, alle diversificate finalità sociali cui
l’acqua può servire (ad esempio, a fini di produzione
alimentare o a fini ricreativi). In sintesi, si può
affermare che l’acqua rappresenta, per le molteplici
implicazioni socio-economiche associate alla sua utilizzazione,
una risorsa vitale per garantire il benessere e lo sviluppo degli
Stati e delle collettività umane in essi stanziate.
È
evidente che questo accentuato interesse per le risorse idriche
si presta ad innescare una vera e propria corsa
all’appropriazione dell’acqua, fonte di tensioni e
conflitti tra i potenziali utilizzatori. Questi conflitti possono
essere di vasta scala quando, per il fatto di scorrere in fiumi o
laghi di carattere transfrontaliero, le risorse idriche si
vengano a trovare e percorrano il territorio di diversi Stati; e
possono assumere dimensioni preoccupanti quando, per le
situazioni di oggettiva penuria che caratterizzano alcune regione
del mondo, il controllo e la disponibilità delle risorse
idriche rappresentino un elemento vitale per la stessa
sopravvivenza degli Stati interessati.
La storia delle
relazioni internazionali del XX secolo è costellata di
esempi di controversie tra Stati relative allo sfruttamento
dell’acqua di fiumi comuni. Simili controversie hanno
contribuito ad esacerbare le relazioni tra Stati confinanti in
varie zone del mondo, interessando sia paesi che tradizionalmente
intrattenevano rapporti di buon vicinato (un esempio è
dato dalla controversia tra Canada e Stati Uniti relativa allo
sfruttamento a fini idroelettrici del fiume Columbia, risolta con
la conclusione di un apposito trattato nel 1961), sia paesi i cui
rapporti si svolgevano in un contesto di oggettiva tensione
politica (ad esempio, la controversia tra India e Pakistan
relativa alla ripartizione delle acque del fiume Indo, risolta
con un Trattato del 1960, o quella tra Egitto e Sudan relativa
all’utilizzazione delle acque del Nilo, risolta con un
Trattato del 1959). In taluni casi limite, poi, il controllo
delle acque contese può rappresentare un vero e proprio
casus belli tra gli Stati interessati, e si presta potenzialmente
ad innescare situazioni di scontro armato o di conflitto bellico
esteso (si pensi alle remote e tuttora persistenti tensioni
esistenti tra Israele e Siria circa il controllo delle fonti del
fiume Giordano o alla difficile questione della ripartizione
delle risorse idriche della Cisgiordania tra Israeliani e
Palestinesi). Quest’ultima circostanza ha indotto taluni
analisti a descrivere la situazione tra rivieraschi di alcuni
fiumi del Medio Oriente in termini di “guerre dell’acqua”
(si menziona il caso del fiume Giordano, o l’esempio del
sistema fluviale del Tigri-Eufrate, con il persistente disaccordo
esistente tra i tre Stati rivieraschi, Turchia, Siria e Iraq,
circa l’uso delle acque dei due fiumi).
Acqua
e ambiente
Si è sopra fatto cenno all’importanza
che l’utilizzo e lo sfruttamento delle acque fluviali
rivestono per il soddisfacimento delle necessità di
carattere socio-economico degli Stati. Le svariate attività
di sfruttamento possibili implicano l’appropriazione da
parte dei singoli Stati di quantità dell’acqua
disponibile nei fiumi, laghi o altre fonti idriche; ciò
può dar luogo a problemi nel caso tale risorsa non sia
sufficiente a soddisfare le richieste di tutti i potenziali
interessati. Ad esempio, la costruzione di una diga da parte di
uno Stato A, che si trovi a monte di un fiume internazionale
(cioè si trovi nella parte superiore del suo corso),
effettuata per immagazzinare masse d’acqua utili alla
produzione di energia idroelettrica, potrà comportare una
diminuzione del flusso del fiume. La conseguenza sarà la
minore disponibilità di acqua nel territorio dello Stato
B, rivierasco a valle del fiume (situato cioè sul tratto
inferiore del suo corso), ove, sempre a titolo di esempio,
l’acqua è necessaria per l’irrigazione dei
raccolti. Nella situazione indicata, i problemi che possono
presentarsi non sono però solo di ordine “quantitativo”,
ma anche di carattere “qualitativo”. La diminuzione
della corrente del fiume causata dalla costruzione della diga
nello Stato A (rivierasco a monte del fiume) accentua i fenomeni
di eutrofizzazione e diminuisce la capacità auto-epurativa
dell’acqua corrente, con la conseguenza che acqua di
peggiore qualità arriverà nel territorio dello
Stato B (rivierasco situato più a valle rispetto ad A). Lo
Stato B, a sua volta, potrà deviare l’acqua del fiume
per irrigare i suoi raccolti, restituendola in seguito al corso
principale del fiume; quest’acqua, tuttavia, per effetto del
suo passaggio nel suolo, ritornerà al fiume con una
elevata concentrazione salina. Un terzo Stato C, posto
ulteriormente a valle del fiume internazionale (cioè più
“in basso” sul corso del fiume rispetto ad A e B),
riceverà un’acqua di qualità talmente
deteriorata che non riuscirà ad utilizzarla per provvedere
all’approvvigionamento in acqua potabile della sua
popolazione, salvo costosi e complicati processi di depurazione.
Al quadro delineato si deve aggiungere un altro fattore
suscettibile di esercitare un impatto decisivo sulla qualità
delle acque fluviali. In particolare si dovrà tenere conto
della diffusa abitudine umana di utilizzare la capacità
diluente ed auto-depurativa dell’acqua dei fiumi per il
deposito, lo scarico e lo smaltimento dei rifiuti prodotti da
insediamenti urbani o da processi di lavorazione industriale. Non
solo il moltiplicarsi delle attività di sfruttamento
quantitivo delle risorse in acqua dolce, ma anche la massiccia
urbanizzazione e industrializzazione hanno fatto emergere in
maniera drammatica negli ultimi decenni il problema
dell’inquinamento dei fiumi e laghi e della loro tutela
ambientale.
Il tema della tutela ambientale evoca un contesto
ancora più ampio di quello fin qui descritto.
Innanzitutto, i fiumi, laghi, ed altri corpi idrici,
costituiscono degli ecosistemi, nei quali vivono e si sviluppano
diverse risorse naturali tra loro strettamente collegate (pesci,
piante, ecc.): un deterioramento della qualità delle acque
si ripercuoterà negativamente anche sulle specie che nel
fiume ed intorno al fiume trovano il loro habitat naturale,
minacciando l’equilibrio ecologico dell’intero
ecosistema fluviale. Inoltre, i fiumi e le loro acque sono una
parte integrante dell’ambiente globale, dell’intero
ecosistema terrestre, inteso come un tutto nel quale i diversi
elementi naturali interagiscono reciprocamente. Basta pensare che
le acque fluviali inquinate, una volta sfociate nei mari e negli
oceani, non potranno che provocare un peggioramento della qualità
dell’ambiente marino. Il progresso nella conoscenza
scientifica ha dimostrato che l’uso delle acque fluviali può
influenzare i processi relativi ad altri elementi naturali, quali
il degrado della qualità del suolo e la desertificazione,
la deforestazione e addirittura i cambiamenti climatici.
La
crescente gravità dei fenomeni di inquinamento delle
risorse idriche, insieme alla consapevolezza che queste,
unitamente ai vari elementi dell’ambiente circostante,
rappresentano una base indispensabile per la vita e l’attività
dell’uomo, hanno spostato l’accento sulla necessità
di guardare ai fiumi, laghi ed altre fonti d’acqua dolce non
come mere risorse economiche da sfruttare, ma come risorse
ambientali meritevoli di autonoma protezione e considerazione. In
ragione di tali problemi il tema dell’uso “sostenibile”
delle risorse idriche è diventato, soprattutto a partire
dalla Conferenza di Rio del 1992 su ambiente e sviluppo, un
obiettivo cruciale dell’azione internazionale per la tutela
delle risorse idriche internazionali.
Un
diritto umano fondamentale all’acqua?
La nozione di
uso sostenibile delle risorse naturali, ivi comprese le risorse
in acqua dolce, traduce la necessità di trovare un
equilibrio tra le esigenze di sviluppo economico legate allo
sfruttamento di tali risorse e gli imperativi della loro
protezione e conservazione a medio e lungo termine, in maniera
tale che l’uso attuale delle risorse naturali non
comprometta il loro impiego futuro. Fondamentale è in
questo senso l’idea, espressa nella nozione di “equità
intergenerazionale”, che le risorse del pianeta debbano
essere gestite in modo da assicurare il soddisfacimento non solo
delle generazioni presenti, ma anche future. A sua volta,
quest’ultima idea evoca una prospettiva nuova, nella quale,
accanto agli Stati quali attori protagonisti nelle scelte
relative alle politiche di sviluppo e gestione delle risorse
naturali, emergono gli individui quali titolari di un diritto
fondamentale ad un ambiente salubre e vivibile. Applicata al tema
della conservazione delle risorse in acqua dolce, l’idea in
discussione implica la possibilità di configurare, anche a
livello internazionale, un vero e proprio diritto umano
fondamentale all’acqua. A tale diritto individuale
corrisponderebbe, nel campo delle utilizzazioni delle risorse
idriche di carattere internazionale, un obbligo degli Stati di
far sì che le attività di sfruttamento economico
delle risorse stesse siano in ogni caso compatibili con
l’obiettivo di assicurare acqua dolce in quantità e
qualità sufficiente a sostenere le necessità
basilari delle popolazioni interessate (sia presenti che future),
e tale da garantire condizioni di vita decenti.
La “dimensione
umana” implicita nei problemi di uso e protezione delle
risorse in acqua dolce era del resto già presente
nell’Agenda 21 elaborata dalla Conferenza di Rio del 1992.
Come si è visto, nei paragrafi iniziali del Capitolo 18
dell’Agenda 21 si indicava l’esigenza di assicurare che
“adeguate forniture d’acqua di buona qualità
siano mantenute per l’intera popolazione del pianeta”.
Nel seguito, il Capitolo 18 provvedeva ad enucleare, tra le aree
programmatiche nel settore delle risorse idriche per le quali era
richiesta l’azione degli Stati, i due settori della
“fornitura di acqua potabile e impianti igienici” e
dell’“acqua e sviluppo urbano sostenibile”; per
quest’ultimo settore era poi indicato lo specifico obiettivo
per gli Stati di “assicurare che tutti i residenti in centri
urbani abbiano accesso ad almeno 40 litri d’acqua pro capite
giornalieri e che il 75% della popolazione urbana sia dotata di
strutture igieniche individuali o collettive”. È
significativo che, a quasi un decennio di distanza dalla
formulazione di tali direttive, l’accesso individuale a
forniture d’acqua di adeguata qualità e quantità
resti ancora una delle priorità nell’agenda dei
negoziati internazionali in tema di risorse idriche. A tal
proposito va sottolineato che nella “Dichiarazione del
Millenio” adottata dall’Assemblea Generale delle
Nazioni Unite il 13 settembre 2000 (Risoluzione 55/2) viene
espresso l’obiettivo di ridurre della metà, entro
l’anno 2015, la proporzione della popolazione mondiale che
ancora non ha accesso all’acqua potabile o non ha i mezzi
per procurarsene. Con riferimento a tale obiettivo, nel rapporto
del Segretario Generale delle Nazioni Unite predisposto come
documento preparatorio del futuro Vertice mondiale su ambiente e
sviluppo (che si terrà a Johannesburg nel settembre 2002
con il proposito di verificare lo stato di attuazione degli
strumenti adottati dalla Conferenza di Rio del 1992), è
possibile leggere la seguente (allarmante)
constatazione:
“Attualmente almeno 1.1 miliardo di
persone è privo di accesso ad acqua salubre e circa 2,5
miliardi non dispongono di impianti igienici adeguati, la maggior
parte di esse nei paesi in via di sviluppo. Per realizzare
l’obiettivo della fornitura in acqua fissato dalla
Dichiarazione del Millennio, è necessario che 1,6 miliardi
di persone in più abbiano accesso ad acqua salubre. Per
ridurre della metà il numero delle persone che non hanno
accesso a strutture igieniche adeguate, bisogna fornire impianti
a 2.2. miliardi di persone in più da qui al 2015”.
Il
ruolo del diritto internazionale
È
ora possibile, in via di conclusione, formulare qualche
considerazione sul ruolo che il diritto internazionale è
chiamato a svolgere in riferimento ai tre livelli di problemi che
abbiamo sinteticamente illustrato. In primo luogo, le regole del
diritto internazionale sono chiamate a risolvere ed appianare le
controversie relative alle esigenze, per così dire,
“primarie” degli Stati in materia di ripartizione
quantitativa delle risorse idriche presenti in fiumi, laghi,
serbatoi sotterranei ed altre fonti idriche di carattere
transfrontaliero. È ovvio che soluzioni adeguate si
troveranno, innanzitutto, nei trattati particolari che gli Stati
rivieraschi di singoli fiumi internazionali riescano a concludere
relativamente allo sfruttamento del corso d’acqua comune.
Esempi di trattati relativi a corsi d’acqua particolari sono
già stati menzionati nella sezione iniziale di questa
panoramica, e, in generale, si può affermare che trattati
di tal genere (il cui numero ammonta a diverse centinaia)
esistono oggi relativamente alla maggior parte dei fiumi
internazionali del mondo. Vi sono tuttavia ancora delle eccezioni
importanti, relative a corsi d’acqua di notevoli dimensioni
e, ciò che più importa, tali eccezioni riguardano
proprio quelle zone del pianeta nelle quali la penuria d’acqua
si accompagna a situazioni di tensione politica tra gli Stati
rivieraschi (per citare alcuni esempi, si può ricordare
che a tutt’oggi non esiste un trattato che regola la
ripartizione delle acque del Tigri-Eufrate tra Turchia, Siria ed
Iraq, mentre esistono trattati parziali che vincolano solo alcuni
degli Stati rivieraschi dei fiumi Nilo e Giordano). In queste
situazioni, un importante ruolo potrà essere svolto dalle
regole cosiddette consuetudinarie o generali del diritto
internazionale, regole vincolanti cioè tutti gli Stati, ed
applicabili alla gestione di qualunque corso d’acqua anche
in assenza di intese specifiche tra gli Stati rivieraschi. Tali
regole si trovano attualmente codificate nella citata Convenzione
delle Nazioni Unite sulle utilizzazioni dei corsi d’acqua
internazionali, conclusa a New York nel maggio del 1997. La
Convenzione contiene alcuni principi fondamentali per la nostra
materia. Una prima regola basilare attribuisce ad ogni Stato il
diritto di utilizzare in maniera equa e ragionevole le acque di
un fiume internazionale, diritto che deve però essere
esercitato in modo da non compromettere il pari diritto di
utilizzazione gli altri Stati rivieraschi. Una seconda regola,
ugualmente fondamentale, impone a ciascuno Stato l’obbligo
di evitare che l’utilizzazione del fiume internazionale nel
proprio territorio sia fonte di danni gravi nel territorio degli
altri Stati rivieraschi. Terza norma di importanza fondamentale,
è quella che impegna gli Stati rivieraschi a cooperare in
buona fede nella utilizzazione e gestione di un fiume
internazionale; quest’ultima regola implica che gli Stati
interessati mantengano costantemente aperti i canali di
comunicazione tra di loro, scambiandosi informazioni
relativamente al corso d’acqua comune ed informandosi
reciprocamente degli eventuali progetti che essi intendano
realizzare per il suo sfruttamento.
Vi è poi il secondo
livello di problemi ai quali le regole del diritto internazionale
debbono far fronte, ovvero quella della protezione e
conservazione delle risorse idriche dei fiumi internazionali e,
più ampiamente, della tutela ambientale degli ecosistemi
fluviali. Anche in questo caso, un ruolo importante sarà
svolto innanzitutto dagli accordi e trattati conclusi a livello
locale dagli Stati rivieraschi di singoli corsi d’acqua. Si
è già fatto riferimento, nella parte introduttiva
di questa rassegna, a taluni accordi di tale genere, relativi ai
fiumi Mekong, Danubio e Reno; più in generale, si può
notare che (specialmente nel continente europeo) si sono
moltiplicati negli ultimi anni gli esempi di trattati nei quali i
tradizionali problemi connessi allo sfruttamento economico dei
fiumi internazionali sono stati affrontati nella più ampia
prospettiva della conservazione e dell’uso sostenibile delle
risorse idriche. Tale fenomeno rappresenta indubbiamente un
effetto della crescente attenzione dedicata a livello
internazionale, specialmente a partire dalla Conferenza di Rio su
ambiente e sviluppo, al tema della protezione dell’ambiente
globale e delle risorse naturali del pianeta. La stessa
Convenzione delle Nazioni Unite del 1997 contiene, accanto alle
norme generali relative all’equo utilizzo ed al divieto di
causare danni al territorio di altri Stati, più
strettamente legate ai tradizionali problemi di sfruttamento
economico, alcune disposizioni specificamente dedicate alla
tutela ambientale, prescrivendo che gli Stati rivieraschi debbono
proteggere e preservare gli ecosistemi dei corsi d’acqua
internazionali e prevenire, ridurre e controllare le forme di
inquinamento dannoso dei corsi d’acqua.
Se per i primi
due livelli di problemi esaminati (sfruttamento economico e
protezione ambientale) si può affermare che esiste,
attualmente, una adeguata struttura di norme giuridiche
internazionali, a livello sia globale che locale, più
fluida è invece la situazione per ciò che riguarda
il terzo livello di problemi cui si è fatto cenno, quello
relativo all’affermazione, a livello internazionale, di un
diritto fondamentale dell’uomo all’acqua. Tale
constatazione potrebbe in qualche modo sorprendere, poiché,
dato il carattere basilare dell’acqua per il sostentamento
della vita umana, l’affermazione del relativo diritto
individuale dovrebbe logicamente rivestire un carattere
preliminare e condizionante per la soluzione degli altri
problemi. Da un punto di vista generale, avendo riguardo alla
fitta rete di strumenti giuridici internazionali elaborati a
livello sia universale che regionale per la tutela dei diritti
dell’individuo, va constatato che un diritto dell’uomo
all’acqua (come del resto, più in generale, un
diritto dell’uomo ad un ambiente salubre) è a
tutt’oggi ancora assente dal novero dei diritti fondamentali
garantiti. Per ciò che riguarda gli strumenti giuridici
internazionali specificamente dedicati all’uso e protezione
dei corsi d’acqua internazionali, rari sono gli esempi di
trattati che riservano un’attenzione speciale o una
posizione privilegiata alla necessità di soddisfare i
bisogni in acqua dolce dell’individuo e delle popolazioni.
Sul punto, la Convenzione delle Nazioni Unite del 1997 si limita,
piuttosto ambiguamente, a prevedere che gli Stati rivieraschi
dovranno riservare “una speciale attenzione” ai bisogni
umani vitali (s’intende di carattere idrico) nella soluzione
dei loro conflitti relativi all’utilizzazione di un corso
d’acqua internazionale; il che non esclude però che,
in ipotesi, la soddisfazione dei bisogni umani vitali possa
essere subordinata a “superiori” esigenze economiche o
politiche degli Stati coinvolti nella utilizzazione di un corso
d’acqua internazionale. In questo panorama tutto sommato
piuttosto deludente, si segnala uno strumento convenzionale
concluso recentemente in ambito regionale europeo, tra gli Stati
membri della Commissione Economica delle Nazioni Unite per
l’Europa. Si tratta del Protocollo su acqua e salute alla
Convenzione del 1992 sulla protezione e l’uso dei corsi
d’acqua transfrontalieri e laghi internazionali (Londra, 17
giugno 1999). La finalità generale del Protocollo è,
come si legge al suo articolo 1, quella di “promuovere a
tutti i livelli appropriati, sia su scala nazionale che in un
contesto transfrontaliero e internazionale, la protezione della
salute umana e del benessere, tanto individuale che collettivo,
nel quadro di uno sviluppo sostenibile, migliorando la gestione
dell’acqua, ivi compresa la protezione degli ecosistemi
acquatici, e impegnandosi a prevenire, combattere e far regredire
le malattie associate all’acqua”. Nel quadro di tale
finalità generale, gli Stati contraenti si impegnano poi
ad adottare tutte le misure appropriate per garantire il
raggiungimento di più specifici obiettivi mirati alla
fornitura di acqua potabile di buona qualità e alla tutela
della salute umana dai pericoli di malattie legate all’uso
dell’acqua. Il Protocollo su acqua e salute rappresenta
indubbiamente un testo molto avanzato sul fronte della garanzia
del diritto umano fondamentale all’acqua, ma a tutt’oggi
resta un caso isolato nel panorama degli strumenti giuridici
internazionali in materia.
Il diritto internazionale ha dunque
svolto, anche per effetto della rinnovata attenzione che
l’argomento ha suscitato nell’ultimo decennio, un ruolo
importante per ciò che riguarda la soluzione dei problemi
relativi all’acqua, sia su scala globale che a livello
locale. Da tale ruolo si potrà difficilmente prescindere
in futuro, anche per effetto degli impatti negativi che i
processi di crescente industrializzazione, di espansione della
popolazione mondiale e di progressivo deterioramento
dell’ambiente globale avranno in prospettiva sulla
disponibilità delle risorse idriche mondiali. A titolo di
conclusione, e per dare un’idea delle dimensioni dei
problemi che, su questo versante, ancora incombono e che
difficilmente potranno essere ignorati negli anni a venire, si
può far riferimento ad un passo contenuto nel già
citato rapporto del Segretario Generale delle Nazioni Unite,
predisposto in vista del Vertice Mondiale sullo sviluppo
sostenibile del 2002, ove si legge quanto segue:
“Si
stima che, nel corso dei prossimi vent’anni, il consumo
d’acqua per gli esseri umani aumenterà del 40% e che
sarà necessario il 17% d’acqua in più per la
produzione alimentare delle popolazioni sempre più
numerose dei paesi in via di sviluppo. Un terzo dei paesi situati
nelle regioni aride dovrebbe conoscere gravi penurie idriche nel
corso di questo secolo. Nel 2025, i paesi con scarsità
d’acqua avranno circa 6,5 volte più abitanti che nel
2000, cioè 3,5 miliardi di abitanti in più.
L’aumento dell’inquinamento e l’esaurimento delle
risorse idriche di superficie e sotterranee aggrava ancor più
la situazione. Si ritiene che più della metà dei
grandi corsi d’acqua nel mondo sono gravemente inquinati e
impoveriti. È altresì necessario distribuire
adeguatamente le risorse idriche per sostenere le funzioni ed i
sistemi ecologici.”
A
fronte dell’urgenza di tali problemi, è auspicabile
che l’attenzione dei governi, degli studiosi e dell’opinione
pubblica mondiale per i temi della conservazione delle risorse
idriche del pianeta resti alta.
Di
Maurizio
Arcari
Bibliografia
essenziale
- Smith H.A., The Economic Uses of
International Rivers, London, 1931.
-Teclaff L.A., The River
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- Gleick P.H.,
Water in Crisis: A Guide to the World’s Freshwater
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- Bulloch J. & Darwish A., Water
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-
Arcari M., Il regime giuridico delle utilizzazioni dei corsi
d’acqua internazionali, Padova, 1998.
- McCaffrey S.C.,
The Law of International Watercourses, Oxford, 2001.
- United
Nations Conference on Environment and Development, Report of the
United Nations Conference on Environment and Development (Rio de
Janeiro, 3-14 June 1992). Chapter 18: Protection of the Quality
and Supply of Freshwater Resources: Application of Integrated
Approaches to the Development, Management and Use of Water
Resources, United Nations Document A/CONF.151/26(vol. II), 13
August 1992.
- Commission on Sustainable Development (Fifth
Session, 7-25 April 1997), Comprehensive Assessment of the
Freshwater Resources of the World, Report of the
Secretary-General, United Nations Document E/CN.17/1997/9, 4
February 1997.
- Commission on Sustainable Development acting
as preparatory Committee for the World Summit on Sustainable
Development (Organizational Session, 30 April-2 May 2001), Water:
A Key Resource for Sustainable Development. Report of the
Secretary-General, United Nations Document E/CN.17/2001/PC/17, 2
March 2001.
I
testi integrali delle Convenzioni e documenti internazionali
citati sono consultabili ai seguenti indirizzi:
- Agenda
21 – UNEP (Programma delle Nazioni Unite per l’Ambiente)
www.unep.org
-
Convenzione sul diritto relativo all’utilizzo di corsi
d’acqua internazionali a fini diversi dalla
navigazione
www.thewaterpage.com/UN_Convention_97.html
-
Protocollo su acqua e salute alla Convenzione sulla protezione e
l’uso dei corsi d’acqua transfrontalieri e laghi
internazionali (Londra, 1999)
www.unece.org/env/water/topfra1.htm
-
Convenzione sulla cooperazione per la protezione e uso
sostenibile del fiume Danubio e Convenzione per la protezione del
Reno
www.internationalwaterlaw.org
-
“Dichiarazione del Millennio” – Ris. 55/2
Assemblea Generale delle Nazioni Unite –
13/9/2000
www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm
-
Accordo sulla cooperazione per lo sviluppo sostenibile del bacino
del fiume Mekong
(1995)
www.mekonglawcenter.org/index-resource.htm
-
Trattati ed accordi internazionali USA/Mexico, USA/Canada,
India/Pakistan, India/Bangladesh e Bacino del
Nilo
www.internationalwaterlaw.org
www.nilebasin.org
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